The Global Policy Centre Seoul of the United Nations Development Programme (UNDP) organized three virtual sessions on the impact of the COVID-19 pandemic on international cooperation. The deputy director of the German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Imme Scholz, participated in the last session on 16th April with 200 listeners. She emphasised that the COVID-19 pandemic is likely to be typical for the average crisis in the 21st century: it has complex causes and impacts; social and economic costs of the crisis are exacerbated by the insufficient provision of (global) public goods. It is paramount to invest in the resilience of societies, and to shape relief measures and economic recovery packages in a way that they contribute to implementing the SDGs and preventing climate crises.
Jorge Chediek, UN Office for South-South Cooperation, expects that globalisation will be questioned and reduced which will also put export-oriented development pathways into question. The enormous amounts of public spending for crisis relief in rich countries will create public deficits and may destabilise the global financial system and put budgets for international cooperation under pressure.
Tony Pipa, Brookings Institution, demanded that the response capacity of the multilateral system be strengthened. The UN should recommit to its norms and renew itself as an interconnected system. The pandemic shows that the structures for international financial cooperation are out of date as shared norms and cooperation structures for all financial institutions are still missing. Traditional and new donors need to reach a joint understanding of goals and criteria for development cooperation.
Sachin Chaturvedi, Research and Information System for Development Countries (RIS), stated that COVID-19 led to a universal crisis that showed a considerable lack of preparedness also in the North. Ethical principles such as human rights need to be brought back into shaping globalisation, providing global public goods, cooperating in research and development and investing in regional cooperation. The UN – in particular the World Health Organisation (WHO) – need to be given sanction rights.
Stephan Klingebiel, UNDP Global Policy Centre Seoul, stated that the coming months will show whether the COVID-19 pandemic will accelerate the crisis of the multilateral system or enable its courageous reform.
Das Global Policy Centre Seoul des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP) hat drei virtuelle Diskussionen zu den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die internationale Zusammenarbeit organisiert. An der letzten Sitzung am 16. April mit 200 Zuhörer*innen nahm auch die stellvertretende Direktorin des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE), Imme Scholz, teil. Sie hob hervor, dass die COVID-19-Pandemie wahrscheinlich typisch für die globalen Krisen sei, die das 21. Jahrhundert prägen werden: Sie habe komplexe Ursachen und Wirkungen; unzureichend bereitgestellte (globale) öffentliche Güter verschärften die sozialen und ökonomischen Kosten der Krise. Nun müsse in die Resilienz von Gesellschaften investiert werden. Hilfsmaßnahmen und Konjunkturprogramme im Zuge der Coronakrise seien an den SDGs und der Prävention von Klimakrisen zu orientieren.
Jorge Chediek, UN Office for South-South Cooperation, erwartet, dass es zu einem Abbau der Globalisierung kommen werde. Dies stelle auch exportorientierte Entwicklungspfade in Frage. Die hohen Haushaltsdefizite, die durch die enormen Hilfsprogramme in den reichen Ländern entstünden, seien eine Gefahr für das globale Finanzsystem; die Budgets für die internationale Zusammenarbeit würden sinken.
Tony Pipa, Brookings Institution, forderte, die Handlungsfähigkeit des multilateralen Systems zu stärken. Die UN sollten sich auf ihre Normen besinnen und als ein vernetzt handelndes System erneuern. Die Pandemie zeige, dass die gegenwärtige finanzielle Zusammenarbeit dysfunktional sei: Nötig seien gemeinsame Normen und Kooperationsstrukturen für alle großen Entwicklungsbanken. Traditionelle und neue Geber müssten dringend ein gemeinsames Verständnis über Ziele und Kriterien der EZ erreichen.
Sachin Chaturvedi, Research and Information System for Development Countries (RIS), stellte fest, dass COVID-19 zu einer universellen Krise geführt habe, auf die auch der Norden bemerkenswert schlecht vorbereitet gewesen sei. Ethische Grundsätze wie die Menschenrechte seien nun zentral, um die Globalisierung gerecht zu gestalten, globale öffentliche Güter bereitzustellen, in Forschung und Entwicklung zu kooperieren und in regionale Kooperation zu investieren. Die UN – insbesondere die Weltgesundheitsorganisation (WHO) – bräuchten endlich Sanktionsrechte.
Stephan Klingebiel, UNDP Global Policy Centre Seoul, stellte fest, dass die nächsten Monate zeigen würden, ob die COVID-19-Pandemie die Krise des multilateralen Systems beschleunigen oder eine mutige Reform ermöglichen werde.
Am 17. April hielt Steffen Bauer, Leiter des Klimalog-Projekts am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE), bei der ersten Online-Sitzung der Bonner Climate Change Group eine Keynote über Covid-19 und den Verbindungen zwischen Klima- und Entwicklungspolitik.
Bauer betonte, dass die Covid-19-Pandemieeine globale, systemische Krise darstelle. Die Krise manifestiere sich zunächst als ein Notfall im Bereich der öffentlichen Gesundheit, zweitens als treibende Kraft schwerwiegender sozialer und wirtschaftlicher Auswirkungen und drittens als beispiellose Belastungsprobe für öffentliche Institutionen auf allen Ebenen, von der lokalen bis zur globalen Ebene.
Gleichzeitig besitzt die Corona-Pandemie eine systemische Qualität, die sie mit nachhaltiger Entwicklung, der Klimakrise und grundlegenden Fragen globaler Gerechtigkeit verbindet. Bauer argumentierte deshalb, dass die Stärkung der Widerstandsfähigkeit von Individuen, Gesellschaften und Volkswirtschaften gegenüber systemischen Krisen, zu denen die durch den Klimawandel verursachten Phänomene gehören, ein gemeinsamer Nenner für die zu entwerfende Krisenbewältigung sein, auf allen Regierungsebenen.
Er betonte zudem, dass die Agenda 2030 und das Pariser Abkommen hierfür einen gültigen Fahrplan bieten. Während der globalen Finanzkrise 2008 gab es diese noch nicht, um den Wiederaufschwung zu begleiten. Heute sei die Situation anders. Die schweren wirtschaftlichen Störungen, denen wir uns aufgrund von Covid-19 gegenübersehen, sollten politische Anpassungen und Investitionen, die auf Emissionssenkungen und einen verantwortungsvollen Umgang mit natürlichen Ressourcen, einschließlich der biologischen Vielfalt und der Ökosysteme, abzielen, menschenwürdige, grüne Arbeitsplätze schaffen und das Wirtschaftswachstum ankurbeln.
Die Bonn Climate Change Group ist ein lockeres Netzwerk von Organisationen und Institutionen mit Sitz in Bonn, die hauptsächlich in den Bereichen Umwelt und Entwicklung arbeiten. Es wurde gemeinsam von der NDC-Partnerschaft und der Stadt Bonn im Jahr 2019 initiiert, um den Dialog über Klimawandel und nachhaltige Entwicklung zu fördern und einen Raum für die gegenseitige Unterstützung bei ehrgeizigen Klimaschutzmaßnahmen zu schaffen. Die Mitglieder reichen von der Forstwirtschaft bis zur nachhaltigen Luftfahrt, von der Entwicklungsforschung bis zur humanitären Hilfe, von UN-Agenturen bis zu zivilgesellschaftlichen Organisationen. Das Netzwerk trifft sich 3-5 Mal pro Jahr, die Treffen finden in englischer Sprache statt und werde abwechselnd ausgerichtet. Das Treffen am 17. April wurde gemeinsam von der Stadt Bonn, ICLEI – Local Governments for Sustainability, dem Center for International Forestry Research (CIFOR) und dem IRENA Innovations- und Technologiezentrum (IITC) ausgerichtet.
The Covid-19 crisis has us all under its spell. In the last four weeks, fears have been constantly surpassed and action plans have been turned upside down. There is a lack of data for solid predictions. We run the risk of reaching the capacity limits of the health care system and we are trying to avoid this with major restrictions on public life and the economy. There is uncertainty and different opinions exist as on what an appropriate combination of measures to partially normalize the situation might be. What is certain is that the ideal, problem-free combination does not exist.
This situation demands the utmost from decision-makers at many levels and in many areas. And it is giving rise to many voices – those of trivializations, dramatizations, conspiracy theories, even of prophecies of the end of humankind, or at least of great upheavals to come. In this situation it is perhaps good to remind ourselves that humankind has learned to deal with many dangers and uncertainties over history in a quite successful way – and to ask ourselves how we actually do it.
One area in which great progress has been made in the last 200 years, but especially in the last few decades, is the management of so-called natural hazards – storms, floods, droughts, landslides, snow and ice avalanches, etc. The number of fatalities due to these hazards on the globe has decreased by more than 70% since the beginning of the last century, even with a strong population growth. It is not possible to transfer these findings 1:1 to Covid-19. But certain basic questions and approaches to answering them seem to be the same.
There is extensive literature on the management of risks from natural hazards, both in terms of research and practice. The term “natural hazard” is usually used in the literature to refer to the process itself, for example to an ice avalanche. The risk is the damage that may be inflicted on humans. An ice avalanche in an uninhabited, untraveled and unused area, which therefore does not represent a risk according to this definition. The so-called risk circle is often used to describe the way natural hazard risks are dealt with. It is shown below in its simplest form.
3 main pillars of risk management
The risk circle describes the three main phases or pillars of risk management: prevention, crisis intervention and aftercare, or reconstruction. At the center of the risk circle are fundamental social boundary conditions that are decisive for dealing with risks. These include, for example, the question of what safety requirements we have, i.e. what we want to take precautions for and what we are not prepared to do, or what compromises we are prepared to make in combating a crisis in terms of restricting fundamental rights. The most important characteristic of the risk circle, however, is that it is a circle. After a crisis, the work is not finished, but the preparation for the next one begins. “After the crisis is before the crisis.” This does not mean that we need to be in a permanent crisis mode, but that we systematically use the experience from previous problem situations. This requires that the memory is still present. In Europe, we remember the last regional flood, but probably not the last epidemic. It may be the other way around in other parts of the world.
1. Precaution – “Prevention is better than cure. But not always.”
The precautionary phase is the basis for dealing with natural hazard risks. The example of flooding shows that it consists of very different components. To name but a few: technical measures, e.g. dams; political measures, e.g. intergovernmental agreements in the case of transboundary water bodies; economic measures, e.g. insurance; organizational measures, e.g. early warning systems and rescue organizations. The successful interaction of these measures requires intensive cooperation across states, ministries and scientific disciplines. Experience shows, however, that the willingness to cooperate is not enough. Many significant advances have only been achieved with the experience of previous crises.
Prevention is better than cure. But not always. Why not always? Because for floods beyond a certain size, the measures are too costly and would constitute an unacceptable intervention, and prevention could therefore have more painful consequences than the outbreak of the disease. This can be illustrated with an example. The “Madgdalen Flood” in 1342 affected various water bodies in Germany, but the Rhine catchment area was hit hardest. It was the largest documented flood in the region, a real millennium event (statistically speaking even a 10,000-year event). The flow rate was by far higher than that of all floods in modern times. The Magdalene Flood may be an event that happened in the distant past, but it is obviously a possible one. If it happened now, it would cause tremendous damage with current land use practices. Preventive measures taken against an event of this magnitude would, however, require massive interventions in the settlement and economy of the region, which hardly anyone would advocate. In the practical planning of measures, depending on national legislation and the object to be protected, “model events with annualities, i.e. statistical return intervals, between 30 and 300 years are usually taken into account. These annualities may need to be reviewed and adjusted in view of climate change. Such “model events”, in whatever way they are defined in detail, are also important for pandemic preparedness planning.
2. Crisis intervention – “It’s difficult to make predictions, especially about the future”
Precautionary measures cannot always prevent critical situations. For example, in mountain regions not all avalanches can be prevented by defense structures. So-called temporary measures are another pillar of risk management. They can range from sandbags (in the event of floods), evacuations, to the closure of traffic routes or local curfews. Although these are much more limited in time and space than in the current Covid-19 situation, they are just as restrictive and threatening for those affected. A similarity between the danger of Covid-19 and avalanches (but in contrast to floods) is that the initiation of restrictions (the “lockdown”), e.g. the closing of traffic routes, is easier in terms of both decision-making and communication than the subsequent easing of restrictions (the “exit”). Roads are usually closed during periods of intense snowfall, when the danger is understandable even to non-experts. Under such circumstances, the actions of a community avalanche service are gratefully accepted, while patience may diminish in case the safety service needs to wait with the re-opening even if the weather has improved again.
In contrast to the Covid 19 crisis, in the situation where danger is posed by avalanches it is not politics but professional organizations that are responsible for the decision on and implementation of measures. This is probably a consequence of the experience that has been gradually gained in the course of many crisis situations and the “best practice” procedures that have been developed. Although these measures are always discussed after an intervention (among experts and with politicians where necessary) and improved where possible, they are intended to enable the safety organizations to initiate measures swiftly and adapt them to the local conditions in an imminent crisis situation. In cases where a crisis exceeds the limits of the precautionary planning design, however, political leadership becomes indispensable.
Crisis management, however detailed, is based on the ability to assess future developments. The witticism “It’s difficult to make predictions, especially about the future” is attributed to Niels Bohr, one of the founders of quantum theory, as well as to the writer Mark Twain. It describes one of the basic difficulties safety services face: The compulsion to make decisions under time pressure and uncertainty, based on often incomplete, sometimes contradictory data. It goes without saying that inappropriate decisions are possibly made in such situations. The question of what can and cannot be decided with available data (i.e. the road remains closed even with good weather) is important not only for decision-making but also for the public communication of decisions. In recent years, the greatest progress has been achieved through improved data and models, as well as better communication technologies and more emphasis on communication as an essential part of risk management. Here again, the parallels to Covid-19 are obvious.
3. Aftercare – “Hindsight is (almost) always easier than foresight” ; “Never let a serious crisis go to waste”
These two “mnemonics” (the second of which is attributed to both Winston Churchill and Rahm Emanuel, the White House Chief of Staff under President Obama) should not be understood sarcastically but should be included in any risk management manual. Somewhat less casually, they translate into the questions “What insights can be gained from the crisis”, “(how) can these insights contribute to the prevention of similar future crises or, if they cannot be prevented, to an improved handling”?
An “event analysis” at a certain distance in terms of time can provide the necessary input. There are two groups of questions to which answers must be found. The first group comprises “technical”, process-related aspects: What went well and what didn’t? Which developments could have been identified earlier? Were the capacities sufficient? Was the data and model basis sufficient? Were the organizational structures adapted? Did reduction of one risk lead to the increase of others? These questions refer to the “outside” of the risk circle. However, major or unexpected crises also raise a second group of questions which concern the “inside” of the risk circle, the “overall societal” aspects: What development strategies do we want to base our handling of risks on? What possible events do we want to take precautions against (see Magdalene Flood above)? Which measures may be inacceptable in dealing with risks (e.g. curfews, telephone tracking)? The two groups of questions are not independent of each other. For example, the demands on safety (inside the circle) have steadily increased with the scientific and technical possibilities (outside the circle).
The United Nations, with the “Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (2015-2030)”, have coined this comprehensive follow-up approach to with the term “Build Back Better”. This includes not only the reconstruction of damaged structures (often with the reflex “everything has to look the same as before as quickly as possible”), but also a possible conversion or new construction. One should check whether the structures are still up-to-date and use the crisis as an opportunity to adapt and develop them further in response to changing conditions or future aspirations. The history of hydraulic engineering in Germany over the last 300 years shows this impressively: Until the beginning of the 19th century, malaria was a major problem in Germany, with many swamp areas as sources of the disease. By steadily draining these swamps and building canals and rivers, not only malaria was contained, but land was gained for agriculture and thus for food production. Malaria and the lack of food are no longer a problem in Germany today. On the other hand, new flood risks have arisen in many places due to the denser settlement and “constriction” of waterways. These, and also concerns about biodiversity, are more and more leading to efforts to give rivers and their ecosystems more space again. These two “opposing” strategies, both suitable in the context of their time, show that the post-crisis phase always offers opportunities for rethinking and adapting structures in the light of social developments.
In this context, the concept of “resilience” is often used to describe a system’s ability to maintain “systemically-relevant” functions during a crisis. This maintenance or restoring of functions is often equated with the idea that the system emerges from the crisis unchanged, “unscathed”, i.e. “returns to normality”. However, the historical development of hydraulic engineering outlined before suggests that it is change rather than preservation that makes a system resilient in the long run – a “transformative” understanding of resilience. The Covid 19 crisis will provide much “food for thought” in this respect.
In jeder Krise steckt auch die Chance für eine positive Veränderung danach. Die Corona-Pandemie bildet da keine Ausnahme. Mit welchen Strategien die Menschheit produktiv mit Katastrophen umgeht und warum Vorbeugen nicht immer besser als Heilen ist, erklärt Prof. Dr. Jakob Rhyner von der Universität Bonn, in der Reihe „Lebenszeichen – Wir bleiben im Gespräch!“.
Die Covid-19 Krise zieht uns alle in ihren Bann. In den letzten vier Wochen wurden Befürchtungen laufend übertroffen und Maßnahmenpläne über den Haufen geworfen. Es fehlen Daten für solide Vorhersagen. Wir laufen Gefahr, an Kapazitätsgrenzen des Gesundheitssystems zu stoßen, und dass wir versuchen, dies mit großen Einschränkungen im öffentlichen Leben und in der Wirtschaft zu vermeiden. Es gibt viel Ungewissheit und unterschiedliche Meinungen, wie eine geeignete Kombination von Maßnahmen zu einer teilweisen Normalisierung der Situation aussehen kann. Sicher ist nur, dass es die ideale, problemlose Kombination nicht gibt.
Diese Situation fordert Entscheidungsträger*innen auf vielen Ebenen und in vielen Bereichen auf das Äußerste. Und sie ruft viele Stimmen auf den Plan – Verharmlosungen, Dramatisierungen, Verschwörungstheorien, Prophezeiungen des Untergangs der Menschheit, oder doch mindestens von großen bevorstehenden Umwälzungen. In dieser Lage ist es vielleicht gut, sich darauf zu besinnen, dass wir gelernt haben, mit vielen Gefahren und Unsicherheiten umzugehen – und dabei recht erfolgreich sind – und sich zu fragen, wie wir es denn eigentlich tun.
Ein Bereich, in dem in den letzten 200 Jahren, v.a. aber in den letzten Jahrzehnten, große Fortschritte erzielt wurden, ist der Umgang mit den sogenannten Naturgefahren – Stürmen, Überschwemmungen, Dürren, Erdrutsche, Schnee- und Eislawinen etc. Die Anzahl der Todesopfer ist seit Anfang des letzten Jahrhunderts, auch mit dem starken Bevölkerungswachstum, um mehr als 70% gesunken. Es ist nicht möglich, diese Erkenntnisse 1:1 auf Covid-19 zu übertragen. Aber gewisse Grundfragen und Ansätze zu ihrer Beantwortung scheinen dieselben zu sein.
Es gibt eine umfangreiche und vielfältige Literatur zum Umgang mit Naturgefahren-Risiken, sowohl was die Forschung als auch was die Praxis betrifft. Mit „Naturgefahr“ wird in der Fachliteratur üblicherweise der Prozess selbst, also beispielsweise eine Eislawine, bezeichnet. Das Risiko ist der daraus möglicherweise für den Menschen entstehende Schaden. Eine Eislawine in einem unbewohnten, unbefahrenen und unbegangenen Gebiet stellt also nach dieser Definition kein Risiko dar. Die Naturgefahren-Risiken lassen sich zumeist in den sog. Risikokreis einordnen. Er ist in seiner einfachsten Form nachstehend abgebildet.
Der Risikokreis beschreibt die drei Hauptphasen bzw. Standbeine des Umgangs mit Risiken: die Vorsorge, die Krisenintervention und die Nachsorge, bzw. den Wiederaufbau. Im Zentrum des Risikokreises stehen grundsätzliche gesellschaftliche Rahmenbedingungen, die für den Umgang mit den Risiken maßgebend sind. Dazu gehört z.B. die Frage, welche Sicherheitsansprüche wir haben, d.h. wofür wir vorsorgen wollen und wofür nicht, oder welche Kompromisse wir bei der Bekämpfung einer Krise im Sinne der Einschränkung von Grundrechten einzugehen bereit sind. Die wichtigste Eigenschaft des Risikokreises ist jedoch die, dass er ein Kreis ist. Nach der Krise ist die Arbeit nicht abgeschlossen, sondern es beginnt die Vorbereitung auf die nächste. „Nach der Krise ist vor der Krise.“ Dies heißt nicht, dass man im permanenten Krisenmodus ist, aber systematisch die Erfahrungen aus vorangegangen Problemlagen nutzt. Dazu gehört, dass die Erinnerung daran noch präsent ist. An das letzte Hochwasser an der Elbe erinnern wir uns noch, an die letzte Epidemie weniger.
Vorsorge – „Vorbeugen ist besser als Heilen. Aber nicht immer.“
Die Vorsorgephase ist die Grundlage des Umgangs mit Naturgefahren-Risiken. Das Beispiel der Überschwemmung zeigt, dass sie aus sehr verschiedenen Bausteinen besteht. Um nur einige zu nennen: technische Einrichtungen, z.B. Dämme; politische Maßnahmen, z.B. Abkommen zwischen Ländern (oder Bundesländern) bei grenzüberschreitenden Gewässern; wirtschaftliche Maßnahmen, z.B. Gebäudeversicherungen; organisatorische Maßnahmen, z.B. Frühwarnsysteme und Rettungsorganisationen. Das erfolgreiche Zusammenspiel dieser Maßnahmen setzt eine intensive Zusammenarbeit über Länder-, Ministeriums-, und wissenschaftliche Disziplingrenzen hinweg voraus. Erfahrungsgemäß genügt aber die Bereitschaft zur guten Zusammenarbeit allein nicht. Viele bedeutende Fortschritte wurden nur mit den Erfahrungen aus früheren Krisen erzielt.
Vorbeugen ist besser als heilen. Aber nicht immer. Wieso nicht immer? Weil für Überschwemmungen ab einem gewissen Ausmaß die Maßnahmen zu aufwändig sind, und einen unakzeptablen Eingriff darstellen würden, und mithin die Vorbeugung schmerzhafter als die Krankheit wäre. Ein Beispiel ist das Madgdalenen-Hochwasser im Jahr 1342. Es betraf verschiedene Gewässer in Deutschland, v.a. aber das Rhein-Einzugsgebiet, und war das größte dokumentierte Hochwasser, eine Jahrtausend-Ereignis (statistisch gesehen sogar ein 10.000-Jahre-Ereignis). Der Durchfluss lag weit über dem aller Hochwasser der Neuzeit. Das Magdalenen-Hochwasser mag in ferner Vergangenheit liegen; es ist aber offensichtlich möglich. Es würde bei der heutigen Bebauung und Landnutzung ungeheure Schäden verursachen. Vorbeugemaßnahmen gegen ein Ereignis dieser Größenordnung würden jedoch massivste Eingriffe in die Besiedlung und in die Wirtschaft des Rheinlandes bedingen, welche von kaum jemandem befürwortet würden. In der praktischen Maßnahmenplanung berücksichtigt man je nach nationaler Gesetzgebung, und je nach zu schützendem Objekt in der Regel „Bemessungsereignisse“ mit Jährlichkeiten, d.h. statistischen Wiederkehrintervallen, zwischen 30 und 300 Jahren. Diese Jährlichkeiten müssen bei wetterbedingten Gefahren aufgrund des Klimawandels gegebenenfalls überprüft und angepasst werden. Solche Bemessungsereignisse, wie auch immer sie im Einzelnen definiert sind, sind auch für eine Pandemie-Vorsorgeplanung wichtig.
Krisenintervention – „Vorhersagen sind immer schwierig – vor allem über die Zukunft“.
Versorgemaßnahmen können kritische Lagen nicht immer verhindern. Beispielsweise können in Bergregionen nicht alle Lawinenniedergänge durch Verbauungen verhindert werden. Sogenannte temporäre Maßnahmen bilden eine weitere Stütze des Risikomanagements. Diese können von Sandsäcken (bei Hochwasser), Evakuationen, bis zu Sperrungen von Verkehrswegen oder lokalen Ausgangssperren reichen. Diese sind zwar zeitlich und räumlich viel begrenzter als in der gegenwärtigen Covid-19-Situation, aber für die Betroffenen genauso einschränkend und bedrohlich. Eine Ähnlichkeit zwischen der Gefahr durch Covid-19 und Lawinen (aber im Unterschied zu Hochwasser) ist, dass die Veranlassung von Einschränkungen, z.B. das Sperren von Verkehrswegen, sowohl von der Beschlussfassung als auch von der Kommunikation her einfacher ist als die nachfolgende Lockerung. Die Sperrung einer Straße erfolgt meist in Phasen intensiven Schneefalls, in der die Gefahr auch für Nichtfachleute nachvollziehbar ist und Aktionen eines Gemeindelawinendienstes dankbar angenommen werden, während die Geduld rasch sinkt, wenn mit der Wiedereröffnung auch bei schönem Wetter noch zugewartet werden muss.
Im Unterschied zur Covid-19-Krise sind in der Lawinengefahrenlage nicht Politiker*innen, sondern Fachorganisationen für die Durchführung von Maßnahmen verantwortlich. Dies ist wohl eine Folge davon, dass im Laufe vieler Krisenlagen Erfahrungen gewonnen werden konnten und sich „Best-Practice“-Verfahren herausgebildet haben. Diese werden zwar im Nachgang immer (wo nötig zusammen mit der Politik) diskutiert und wenn möglich verbessert, sollen aber in der aktuellen Krisenlage den Fachorganisationen die Möglichkeit geben, Maßnahmen schnell und lokal angepasst zu veranlassen. In Fällen, in denen eine Krise das Ausmaß übersteigt, auf das die Vorsorgeplanung ausgelegt ist, ist die Führung der Politik in der Krisenintervention aber unerlässlich.
Ein Krisenmanagement, wie auch immer es im Detail angelegt ist, basiert auf der Möglichkeit, zukünftige Entwicklungen einschätzen zu können. Das Bonmot „Vorhersagen sind immer schwierig – vor allem über die Zukunft“ wird wahlweise Niels Bohr, einem der Begründer der Quantentheorie, oder dem Schriftsteller Mark Twain zugeschrieben. Es bezeichnet eine der Grundschwierigkeiten, denen sich Sicherheitsdienste gegenübersehen: Der Zwang zu Entscheidungen unter Zeitdruck und Ungewissheit auf der Grundlage oft unvollständiger, manchmal widersprüchlicher Daten. Es versteht sich von selbst, dass in solchen Lagen Fehlentscheidungen möglich sind. Die Frage, was mit verfügbaren Daten entschieden werden kann und was nicht (das heißt, die Straße bleibt auch bei schönem Wetter noch geschlossen), ist nicht nur für die Entscheidungsfindung, sondern auch für die öffentliche Kommunikation der Entscheidungen wichtig. Die größten Fortschritte sind in den letzten Jahren meist durch verbesserte Daten und Modelle sowie bessere Kommunikationstechnologien erzielt worden. Auch hier sind die Parallelen zu Covid-19 offensichtlich.
Nachbereitung – „Hinterher ist man (fast) immer klüger“ ; „Lass eine ernste Krise nie ungenutzt verstreichen“.
Diese beiden „Merksätze“ (von denen der zweite sowohl Winston Churchill als auch Rahm Emanuel, dem Stabschef des Weißen Hauses unter Präsident Obama, zugeschrieben wird) sollten nicht sarkastisch verstanden werden, sondern in jedem Handbuch zum lernenden Umgang mit Risiken stehen. Etwas weniger salopp übersetzen sie sich in die Fragen „Welche Einsichten lassen sich aus der Krise gewinnen?“, „(wie) können diese Einsichten zur Verhinderung von solchen Krisen beitragen oder, wenn sie nicht verhindert werden können, zu einem verbesserten Umgang mit ihnen“?
Eine „Ereignisanalyse“ in einem gewissen zeitlichen Abstand kann dazu den nötigen Input liefern. Es gibt dabei zwei Gruppen von Fragen, auf die Antworten gefunden werden müssen. Die erste Gruppe umfasst „technische“, ablaufbezogene Aspekte: Was ist gut gelaufen, und was nicht? Welche Entwicklung hätte früher erkannt werden können? Waren die Kapazitäten ausreichend? Waren die Daten- und Modellgrundlagen ausreichend? Waren die organisatorischen Strukturen angepasst? Wo wurde ggf. mit der Minderung eines Risikos ein anderes erhöht? – Diese Fragen beziehen sich auf das „Äußere“ des Risikokreises. Große und vor allem unerwartete Krisen werfen jedoch auch eine zweite Gruppe von Fragen auf, welche das „Innere“ des Risikokreises, die „gesamtgesellschaftlichen“ Aspekte betreffen: Welche Entwicklungsstrategien wollen wir unserem Umgang mit Risiken zugrunde legen? Gegen welche möglichen Ereignisse wollen wir überhaupt vorsorgen (vgl. das Magdalenen-Hochwasser)? Welche Elemente sind im Umgang mit Risiken ggf. nicht akzeptabel (z.B. Ausgangssperren, Telefon-Tracking)? – Die beiden Gruppen von Fragen sind nicht unabhängig voneinander. Beispielsweise sind die Ansprüche an die Sicherheit (im „Inneren“ des Kreises) mit den wissenschaftlichen und technischen Möglichkeiten (im „Äußeren“ des Kreises) in der Vergangenheit stetig gestiegen.
Das UN Rahmenwerk zur Reduktion von Risiken, das „Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (2015-2030)“, hat diesen ganzheitlichen Ansatz zur Nachbereitung mit dem Begriff „Build Back Better“ zusammengefasst. Darunter fällt nicht nur der Wiederaufbau in Mitleidenschaft gezogener Strukturen (oft mit dem Reflex „es muss möglichst schnell alles wieder aussehen wie vorher“), sondern auch ein möglicher Umbau oder Neubau. Man sollte überprüfen, ob die Strukturen noch zeitgemäß sind, und die Krise als Chance nutzen, sie veränderten Rahmenbedingungen anzupassen und weiterzuentwickeln. Die Geschichte des Wasserbaus in Deutschland über die letzten dreihundert 300 Jahre zeigt dies eindrücklich: Bis Anfang des 19. Jahrhunderts war die Malaria auch in Deutschland ein großes Problem, mit vielen Sumpfgebieten als Seuchenherden. Durch stetige Trockenlegung dieser Sümpfe sowie des Kanal- und Flussbaus konnte nicht nur die Malaria eingedämmt werden, sondern auch Land für die Landwirtschaft und damit für die Nahrungsmittelproduktion gewonnen werden. Die Malaria und der Mangel an Nahrungsmitteln sind heute in Deutschland kein Problem mehr. Anderseits sind durch die dichtere Bebauung und „Einengung“ der Gewässer vielerorts neue Überschwemmungsrisiken entstanden. Diese und auch die Sorge um die Biodiversität führen zunehmend zu Anstrengungen, den Flüssen und ihren Ökosystemen wieder mehr Raum zu geben. Diese beiden „gegenläufigen“ Strategien, beide geeignet im Kontext ihrer Zeit, zeigen, dass die Nachbereitung einer Krise auch immer Chancen für das Überdenken und die Anpassung von Strukturen im Licht gesellschaftlicher Entwicklungen bietet.
Häufig wird in diesem Zusammenhang das Konzept der „Resilienz“ bemüht, die Fähigkeit eines Systems, in einer Krise die „systemrelevanten“ Funktionen aufrechtzuerhalten. Oft wird diese Funktionserhaltung mit der Vorstellung gleichgesetzt, dass das System unverändert, „unbeschadet“ aus der Krise hervorgeht, also „zur Normalität zurückkehrt“. Die skizzierte geschichtliche Entwicklung des Wasserbaus deutet aber darauf hin, dass es eher die Veränderung als die Erhaltung ist, die ein System resilient macht – ein „transformatives“ Verständnis von Resilienz. Dafür wird auch die Covid-19-Krise viel „Food for Thought“ liefern.
