Das Reformkonzept des BMZ – die Puddingprobe

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„The proof of the pudding is in its eating“. Das gilt auch für das neue Reformkonzept Zukunft zusammen global gestalten des BMZ. Es versteht sich als Antwort auf die Krise der Entwicklungspolitik, die vor allem aus der veränderten geopolitischen Lage, dem Rückzug der USA sowie dem wachsenden Druck auf öffentliche Haushalte resultiert. Allerdings wurden bereits im Vorfeld kritische Stimmen laut (hier, hier und hier). Im Zentrum dieser Kritik steht die zunehmende Fragmentierung der Entwicklungsbeiträge – die mediane Projektgröße ist zwischenzeitlich auf unter 100.000 US-Dollar gesunken. Hinzu kommt eine weiterhin dominierende Orientierung an Projekthilfe, die häufig nur unzureichend in die Strukturen der Partnerländer eingebettet ist. Ebenfalls bemängelt wird ein unklar gebliebenes Narrativ: Welche Ziele verfolgt die Entwicklungspolitik eigentlich – Armutsbekämpfung, die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter, internationale Solidarität oder doch primär eigene Interessen? Diese Unschärfe untergräbt sowohl die Wirksamkeit der Maßnahmen als auch die „Ownership“ der Partnerländer. Daneben wird beklagt, dass es eine mangelnde Wirkungsorientierung und Lernkultur gibt, die es erlaubt Maßnahmen effizienter und kostengünstiger auszugestalten.

Das Reformkonzept des BMZ greift diese Kritikpunkte auf und reagiert zugleich auf die veränderte geopolitische Lage. Künftig soll die Entwicklungspolitik strategischer, fokussierter und partnerschaftlicher agieren. Das Konzept formuliert vier zentrale Schwerpunkte: Armut/Hunger; Frieden/Stabilität; Wirtschaft; und Allianzen/multilaterales System. Diese Schwerpunkte sollen künftig selektiv in Partnerländern und Regionen umgesetzt werden. So ist z.B. vorgesehen, Maßnahmen zur Ernährungssicherung vor allem in Afrika zu konzentrieren. Damit wird zumindest teilweise auf den Vorwurf reagiert, die Entwicklungspolitik verfolge zu viele Ziele gleichzeitig. Gänzlich gelöst ist dieses Problem damit allerdings nicht. Insbesondere bleibt weitgehend offen, wie sich die Entwicklungsziele der Partnerländer mit den deutschen und europäischen geopolitischen Interessen in Einklang bringen lassen. Damit verbundene Zielkonflikte werden eher umschifft.

Bis Sommer 2027 soll das Konzept umgesetzt werden. Allerdings gibt es noch schwierige praktische Umsetzungsfragen, welche zum Teil auf konzeptionelle Unklarheiten zurückgehen. Es stellt sich deshalb die Frage, wie das Konzept weiter zugespitzt werden kann. Im Folgenden werden Bausteine aufgezeigt, die dazu dienen können, um das bestehende entwicklungspolitische System pragmatisch, aber zugleich dynamisch weiterzuentwickeln.

1) Wie im Reformkonzept angelegt, sollte die Entwicklungspolitik deutsche und europäische Interessen künftig stärker berücksichtigen. Dafür braucht es ein klares Konzept, welches zwei Anforderungen erfüllen muss: Einerseits sollten deutsche und europäische Interessen stärker in der Entwicklungspolitik reflektiert werden; andererseits darf die Entwicklungspolitik nicht zum bloßen Instrument anderer politischer Ziele werden. Ein möglicher Weg besteht darin, dass sich das BMZ stärker auf Politikfelder konzentriert, die sowohl entwicklungspolitisch relevant sind als auch zentrale geopolitische Interessen Deutschlands und Europas berühren. Als erster Schritt sollten deshalb Themenfelder identifiziert werden, bei denen sich die Interessen beider Seiten in hohem Maße überschneiden. Anknüpfungspunkte bietet der Koalitionsvertrag, der mit den strategischen Schwerpunkten Rohstoffe, Fluchtursachen und Energie bereits wichtige Themen benennt. Es besteht die berechtigte Sorge, dass das BMZ zunehmend für andere Politikbereiche instrumentalisiert werden könnte. Ein solcher klar definierter Schnittstellenansatz kann dem entgegenwirken. Er bietet für das BMZ die Chance, aktiv auf die anderen Ressorts mit entwicklungspolitischen Anliegen zuzugehen. Ein Beispiel hierfür liefert die Rohstoffpolitik. Aufgabe des BMZ wäre es sicherzustellen, dass die Rohstoffförderung auch Arbeitsplätze und Einkommen in den Partnerländern schafft. In der Vergangenheit haben Teile der Bundesregierung jedoch sogenannte local-content-Auflagen der Partnerländer kritisch gesehen – also nationale Vorgaben, die eine stärkere Weiterverarbeitung von Rohstoffen im Inland sicherstellen sollen. Wenn künftig eine intensivere Zusammenarbeit im Rohstoffbereich angestrebt wird, sollte sich das BMZ innerhalb der Bundesregierung dafür einsetzen, diese restriktive Haltung zu überdenken.

2) Wie im Reformkonzept vorgesehen, sollte das Portfolio des BMZ grundlegend neu aufgestellt und vor allem deutlich stärker fokussiert werden. Ein großer Teil der bisherigen Maßnahmen könnte schrittweise in umfassendere, kosteneffiziente, zwischen Gebern abgestimmte und eng in die Strukturen der Partnerländer integrierte Strukturreformprogramme überführt werden. Ausgangspunkt eines solchen Ansatzes ist ein klar definiertes Ziel (oder auch „Mission“). Für dieses Ziel mobilisieren die beteiligten Entwicklungspartner gemeinsam ihre Beiträge: Finanzierung, Investitionen, politische Reformschritte und Maßnahmen zur Kapazitätsentwicklung. Diese werden in einem unter Verantwortung der Partnerregierung festgelegten Rahmen umgesetzt. Inzwischen existieren bereits einige Beispiele für Programme dieser Art. Dazu zählen etwa die von Deutschland mit initiierten Just Energy Transition Partnerships, die einen beschleunigten Ausstieg aus fossilen Energieträgern unterstützen sollen. Das Programm Mission300 Programm der Weltbank und der Afrikanischen Entwicklungsbank verfolgt einen ähnlichen Ansatz. Ein weiteres Beispiel ist der von Angola gemeinsam mit der Weltbank angestoßene New Coordination Mechanism for the Lobito Corridor. Im Mittelpunkt dieser Strukturreformprogramme stehen in der Regel politik-basierte Kredite, wie sektorale oder allgemeine Budgethilfen sowie ergebnisorientierte Programme („results-based-financing“). Um die verschiedenen Beiträge der beteiligten Akteure zu koordinieren, werden häufig sogenannte „Country Platforms“ eingerichtet. Sie bündeln die einzelnen Aktivitäten der Geber und Partner in einem gemeinsamen, kohärenten Rahmen.

3) Ein solcher Ansatz setzt eine deutlich flexiblere Ressourcenplanung voraus. Partnerländer sollten weder gedrängt, noch überredet oder „gekauft“ werden, in bestimmten Themenfeldern mit Deutschland zusammenzuarbeiten. Deshalb müssen Mittel flexibler auf diejenigen Länder konzentriert werden, die Interesse an einer solchen thematischen Zusammenarbeit haben. Das Reformkonzept des BMZ strebt einen flexibleren Mitteleinsatz an. Diese Ansätze sollten nun weiter konkretisiert und operationalisiert werden, z.B. durch thematische „Töpfe“, die flexibel im oben skizzierten Sinne auf die Länder verteilt werden. Daneben sollte auch die Wahl der Instrumente – finanzielle, technischer oder multilaterale Zusammenarbeit – flexibler gestaltet werden. Es muss möglich sein, Instrumente und Gelder so einzusetzen, dass die entwicklungspolitischen Ziele möglichst effektiv erreicht werden können – und nicht umgekehrt, dass politische Ziele den Budgetstrukturen untergeordnet werden.

4) Das Reformkonzept sieht vor, das Steuerungsmodell des BMZ grundlegend zu reformieren. Wichtig ist dabei vor allem, dass die politische bzw. ministerielle Steuerung gestärkt wird. Nur so können Reibungsverluste substanziell reduziert und Ressourcen gebündelt werden. In diesem Sinne geht es erstens darum, die zentrale Steuerungskapazität im Ministerium so zu stärken, dass eine klare Prioritätensetzung möglich wird – idealerweise entlang der oben genannten Strukturreformprogramme und Schnittstellenthemen. Zweitens sollte die Steuerung der Durchführungsorganisationen reformiert werden. An die Stelle von kleinteiligen Vorgaben und umfangreichen Kontrollmechanismen sollten klare Zielvorgaben, geeignete Anreizstrukturen und eine systematischen, effizienten Erfolgskontrolle treten. Drittens sollte sich das BMZ selbst stärker in den politischen Dialog mit den Partnerländern einbringen. Zwar ist die Kreditanstalt für Wiederaufbau bereits im Politikdialog aktiv, allerdings vor allem auf technischer Ebene. In vielen Fällen geht es jedoch um hochpolitische Fragen – etwa um regulatorische Rahmenbedingungen, fiskalpolitische Anreize oder sensible Gesetzesänderungen. Deshalb muss das BMZ seine eigene fachliche Kompetenz weiter stärken und geeignete Dialogformate entwickeln.

5) Positiv hervorzuheben ist, dass das Reformkonzept eine stärkere Einbindung deutscher Unternehmen vorsieht und den Privatsektor künftig stärker in der Entwicklungszusammenarbeit mitdenken will. Das BMZ sollte sich jedoch dagegen aussprechen, die Debatte auf die Frage zu verengen, wie deutsche Exporte, z.B. durch Lieferbindung, gefördert werden können. Erstens widerspricht eine solche Lieferbindung dem grundlegenden Anspruch der Entwicklungspolitik, Partnerschaften im gemeinsamen Interesse zu gestalten. Wenn Lieferbindungen dazu führen, dass Projektkosten um bis zu 30 Prozent steigen, ist dies kaum im Interesse der Partnerländer; und auch nicht im Interesse des deutschen Steuerzahlers, im Sinne des effizienten Mitteleinsatzes. Deutsche Wirtschaftsinteressen lassen sich jedoch auf andere Weise berücksichtigen, z.B. indem Partner unterstützt werden, die Rahmenbedingungen für private unternehmerische Tätigkeit zu verbessern. Ebenso können thematische Schwerpunkte danach ausgewählt werden, in welchen Bereichen die deutsche Wirtschaft besondere Stärken besitzt, etwa im Maschinenbau oder bei grünen Technologien. Zweitens erschöpfen sich deutsche Wirtschaftsinteressen nicht in der Maximierung von Exporten. Ebenso relevant sind ausländische Direktinvestitionen sowie die Bereitstellung von Wagniskapital. Für viele Partnerländer ist ein solches langfristiges Engagement deutscher Unternehmen attraktiver als reine Handelsbeziehungen, da es mit Technologietransfer, lokaler Wertschöpfung und dem Aufbau produktiver Kapazitäten verbunden sein kann. Gleichzeitig liegt eine stärkere internationale Investitionstätigkeit auch im Interesse Deutschlands, da sie den Zugang zu neuen Märkten erleichtert und wirtschaftliche Verflechtungen vertieft. Drittens, ist auch aus makroökonomischer Sicht eine einseitige Konzentration auf die Exportförderung kritisch zu hinterfragen. Deutschland verzeichnet seit Jahren einen massiven Leistungsbilanzüberschuss, der primär daraus resultiert, dass im Inland viel gespart, aber vergleichsweise wenig investiert wird. Diesem Überschuss entspricht saldenmechanisch, dass in großem Umfang Kapital exportiert wird. Dieses fließt derzeit überwiegend in Portfolioinvestitionen (wie Aktien und Anleihen) statt in den Aufbau von Produktionsstandorten. Diese Situation führt zu einer starken Abhängigkeit Deutschlands von den internationalen Märkten. Auch aus einer geo- und entwicklungspolitischen Perspektive wäre ein Kurswechsel sinnvoll: statt der derzeitigen Fokussierung auf Exportförderung sollten stärker deutsche Direktinvestitionen in den Partnerregionen gefördert und dabei sichergestellt werden, dass der lokale Privatsektor eng eingebunden wird.
Entwicklungspolitik sollte nicht in überkommenen Logiken verharren. Das Reformkonzept des BMZ stellt hierfür wichtige Weichen. Es zielt darauf ab, Entwicklungspolitik stärker als Kooperationspolitik zu verstehen und neu auszurichten. Gelingt diese Neuausrichtung, könnten daraus neue Partnerschaften entstehen, die Deutschland und Europa in der aktuellen geopolitischen Lage dringend benötigen. Solche Partnerschaften sollten darauf abzielen, im gemeinsamen Interesse Wettbewerbsfähigkeit zu stärken, technologische Innovationen voranzutreiben und globale öffentliche Güter zu sichern. Vor diesem Hintergrund kommt es nun darauf an, das Reformkonzept des BMZ weiter zu schärfen und in konkrete politische und operative Schritte zu übersetzen.