Interview: Macht, Geld und Einfluss im Entwicklungssystem der Vereinten Nationen

Wo liegt die Macht im Entwicklungssystem der Vereinten Nationen (UN)  – und wie wird Einfluss ausgeübt? Eine neue Studie analysiert bestehende Ungleichgewichte und zeigt Wege auf, sie zu überwinden. IDOS-Wissenschaftlerin Dr. Anna Novoselova gibt im Interview Einblicke.

Die Studie spricht von einer „Triple Disconnect“ im UN-Entwicklungssystem. Was bedeutet das und welche Auswirkungen hat sie?

Das „Triple Disconnect“ bezieht sich auf drei strukturelle Ungleichgewichte, die bestimmen, wie Macht und Einfluss im Entwicklungssystem der Vereinten Nationen (UNDS) wirken. Erstens fehlt denjenigen mit formaler Steuerungs- bzw. Governance-Autorität, wie zum Beispiel Mitgliedern von Exekutivräten und Delegierten der UN-Generalversammlung, die Kontrolle über Ressourcen. Dies führt dazu, dass die Leitungsgremien ihren Einfluss auf die Ergebnisse verlieren, die sie eigentlich beaufsichtigen sollen. Zweitens agieren diejenigen, die Ressourcen bereitstellen, außerhalb formaler Kanäle und umgehen damit Governance-Strukturen, die eine gemeinsame Aufsicht gewährleisten sollen. Schließlich haben diejenigen, die am stärksten von den Programmen des UNDS betroffen sind, den geringsten Einfluss auf Prioritäten, Ansätze oder Rechenschaftsstandards auf globaler Ebene. Auf regionaler und nationaler Ebene ist ihr Einfluss hingegen größer.

Formale Governance-Strukturen spiegeln die tatsächlichen Machtdynamiken kaum wider. Diese strukturellen Machtungleichgewichte schränken die Effektivität des UNDS ein und bestimmen, wie und in welchem Umfang es seine Mandate erfüllen kann, und untergraben zudem seine Legitimität.

Wie verteilt sich Einfluss im UN-Entwicklungssystem tatsächlich – und was sagt das über die Machtverhältnisse zwischen den Akteur*innen aus?

Die Studie zeigt eine klare Einflusshierarchie. Besonders wirkungsvolle Mechanismen wie Geberkoordination, Verhandlungen über zweckgebundene Mittel sowie die Übernahme von Penholder-Rollen setzen finanzielle Ressourcen voraus, die in der Regel nur größeren Geberländern zur Verfügung stehen. Organisatorische Mechanismen, wie die Koordination über Koalitionen (z.B. G77 oder AOSIS) sowie verschiedene „Friends of“-Gruppen, haben nur einen begrenzten Einfluss. Diese erfordern jedoch ein dauerhaftes Engagement, das nur wenige kleinere Akteur*innen aufbringen können. Öffentliche Mechanismen, wie Side-Events und Gremiensitzungen, sind am zugänglichsten, beeinflussen Ergebnisse jedoch selten. Kurz gesagt: Je einflussreicher der Mechanismus, desto weniger zugänglich ist er.

Dies spiegelt sich auch in der Wahrnehmung des UNDS wider: In der im Rahmen dieser Studie durchgeführten Umfrage bewerteten die Befragten den Einfluss traditioneller Geber in 91 % der Fälle als „hoch oder sehr hoch“, während dies nur auf 27 % der Akteur*innen des Globalen Südens zutraf. Diese Ergebnisse deuten auf ein System hin, das eher als gebergesteuert denn als kollektiv regiert wahrgenommen wird und in dem die Nord-Süd-Kluft spürbar ist.

Die Studie zeigt, dass diese Ungleichgewichte nicht unveränderlich sind. Welche konkreten Schritte könnten dazu beitragen, Macht, Ressourcen und Rechenschaft besser in Einklang zu bringen?

UN-Reformen, einschließlich der aktuellen UN80-Initiative, tendieren dazu, die Symptome anzugehen: Doppelarbeit, Ineffizienz und überlappende Mandate. Jedoch müssen auch die Machtpolitiken, die strukturelle Ungleichgewichte aufrechterhalten, berücksichtigt werden – bei gleichzeitiger Schaffung von Anreizen, die Eigeninteressen mit dem kollektiven Nutzen in Einklang bringen.

Im Bericht bieten wir eine Reihe von Empfehlungen, die sich spezifisch an verschiedene Akteur*innen richten, darunter unter anderem die UN-Führung, große Geberländer und aufstrebende Wirtschaften. Insgesamt ist eine Neuausrichtung der Finanzierung und Governance erforderlich – z.B. indem der Funding Compact mittels Durchsetzungsmechanismen gestärkt wird. Außerdem muss die Entscheidungsfindung demokratisiert werden. Eine mögliche Maßnahme besteht darin, informelle Konsultationen für alle interessierten Staaten, ggfs. auch in virtueller Form, zugänglich zu machen. Ergänzend dazu könnte die Einführung rotierender „Penholder“-Rollen sicherstellen, dass Länder des Globalen Südens mindestens 50% davon bei Entwicklungsresolutionen innehaben.

Keine dieser Reformen erfordert Änderungen an der UN-Charta. Es bedarf lediglich Koalitionen, die bereit sind, Anreize im Rahmen des bestehenden Systems neu zu gestalten.

Mit der Wahl einer neuen UN-Generalsekretärin: Welche Rolle kann sie dabei spielen, das System wirksamer und zukunftsfähig zu machen?

Obwohl jede Generalsekretärin durch die Autorität der Mitgliedstaaten und die übergeordnete Struktur des UN-Systems eingeschränkt ist – sie hat z.B. keine Kontrolle über die Sonderorganisationen – gibt es vier Bereiche, in denen sie Einfluss ausüben kann.

Erstens verfügt sie als „Stimme“ der internationalen Gemeinschaft über symbolische Macht. Dies bietet ihr eine Plattform, Narrative darüber zu gestalten, welche Änderungen im UNDS erforderlich sind, und um die Lücke zwischen Governance und Finanzierung hervorzuheben.

Zweitens kann die Generalsekretärin konkrete Maßnahmen umsetzen, die keine Beteiligung der Mitgliedstaaten erfordern, etwa durch die Kontrolle von Ernennungen, Budgets und internen Strukturen. So können beispielsweise freiwillige Beitragszahlungen transparenter gemacht werden, wodurch der Druck auf die Mitgliedstaaten steigt, ihr Verhalten zu ändern.

Drittens kann sie ihr Netzwerk nutzen, um Akteur*innen und Koalitionen über regionale und institutionelle Grenzen hinweg zusammenzubringen und so proaktiv Konsens fördern.

Schließlich kann sie sich auf ihre Befugnisse gemäß der UN-Charta, insbesondere Artikel 99, berufen. Dadurch ist es der Generalsekretärin möglich, die Mitgliedstaaten auf bestimmte Anliegen und Themen aufmerksam zu machen und die Governance-Reformen als systemweite Priorität zu verankern.