Krisenprävention und Entwicklungspolitik: Friedensfördernde Wirkungen stärken!

Rund die Hälfte der deutschen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) findet heute in fragilen Staaten statt, also Ländern, die von Konflikten bedroht oder betroffen sind. Dabei formuliert sie den Anspruch, zur Überwindung von Konflikt- und Fluchtursachen beizutragen. Doch zu oft noch sind ihre Ansätze zu „technisch“, greifen Annahmen zu Konfliktursachen zu kurz, dominiert Mittelabfluss über Wirksamkeit. Diese Probleme sollten in der nächsten Wahlperiode konsequent angegangen werden.

Seit rund 60 Jahren betreibt die Bundesrepublik Deutschland EZ. Dabei verfolgte sie vornehmlich jene Ziele, die heute auf der Prioritätenliste der Fluchtursachenbekämpfung stehen: Armutsminderung, Beschäftigungsförderung, Bildung. Auch die Friedensförderung ist schon länger in den Zielkanon der EZ aufgenommen worden.

Die BMZ-Strategie „Entwicklung für Frieden und Sicherheit“ von 2013 untermauert den Anspruch, mit der EZ Konfliktursachen zu überwinden, Konflikte gewaltfrei auszutragen und inklusive Entwicklungsprozesse zu stärken; sie schärft das Instrumentarium der entwicklungspolitischen Friedensförderung. Der im März erschienene 15. Entwicklungspolitische Bericht „Entwicklungspolitik als Zukunfts- und Friedenspolitik“ fokussiert auf die Bekämpfung von Fluchtursachen.

Erosion der Weltordnung

Angesichts der aktuellen Weltlage erheben sich Stimmen, ob die EZ diesen Ansprüchen gerecht wird. Denn die Anzahl, Intensität und Dauer von Gewaltkonflikten nimmt zu, im Nahen Osten, auf dem afrikanischen Kontinent und anderswo. Die Weltordnung zeigt Zerfallserscheinungen. Die USA scheinen nach den langjährigen Interventionen in Afghanistan und Irak ermattet. In der Ukraine setzt Russland seinen Anspruch auf eine Einflusssphäre mit kaum getarnter Waffengewalt durch. China arbeitet beharrlich an einer geopolitischen Führungsrolle und erhebt Territorialansprüche im Südchinesischen Meer. Regionalmächte wie Iran, die Türkei oder Nordkorea nutzen das globale Kräftemessen für ihre Zwecke und fordern „den Westen“ heraus.

Diese geopolitischen Auseinandersetzungen konterkarieren alle guten Bemühungen der EZ. In den nächsten Jahren müssen wir damit rechnen, dass Gewaltkonflikte an der Tagesordnung bleiben und womöglich zunehmen.

Friedensfördernde Leitlinien der Bundesregierung

Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung gemeinsame Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ verabschiedet. Denn in Konfliktsituationen legen neben dem BMZ inzwischen u.a. auch Außen-, Innen- und Verteidigungsministerium Programme auf, die Stabilität, Frieden und Sicherheit fördern sollen. Angesichts einer „Weltordnung im Umbruch“ entwickeln die Leitlinien ein friedenspolitisches Leitbild der Bundesregierung und beschreiben deren Ziele, Ansätze und Instrumente.

Ihre wichtigsten Eckpunkte sind nicht neu: Friedensförderung erfordere das kohärente, strategische „Zusammenwirken der Außen, Sicherheits- und Entwicklungspolitik, aber auch die Beiträge international wirkender Bildungs-, Kultur-, Handels-, Umwelt- und Wirtschaftspolitik“. Dies sei nur in einem ressortübergreifenden Ansatz möglich, der an den Ursachen für Gewaltkonflikte ansetzt – an Armut, Ungleichheit, Menschenrechtsverletzungen, mangelnder politischer und wirtschaftlicher Teilhabe, am Klimawandel und einer schwachen Weltordnung.

Entwicklungspolitische Praxis

Trotz des verstärkten Einsatzes friedensfördernder Instrumente konzentriert sich die EZ in Konfliktländern immer noch sehr stark auf Beschäftigungsförderung und die Stärkung staatlicher Institutionen. Doch gerade die Kausalität zwischen Beschäftigung und Konflikt (bzw. Flucht) ist weniger eindeutig als gewünscht.

Zwar gibt es Wirtschaftsflüchtlinge, aber die Fluchtursache Nr. 1 bleiben Gewaltkonflikte. Auch wenn Armut die Rekrutierungsbereitschaft für Gewaltakteure erhöht, sind Gewaltkonflikte in der Regel ethnisch oder religiös verstärkte Auseinandersetzungen von Eliten um Macht und Ressourcen. Bildungs- und Beschäftigungsoffensiven gehören schon lange zum Repertoire der EZ, offenbar ohne krisenpräventive Wirkungen zu zeitigen. Eine aktuelle Querschnittsauswertung von Zürcher (2017) legt sogar nahe, dass EZ in unsicheren Umfeldern Gewalt eher fördert als reduziert.

Zudem arbeitet die EZ in erster Linie mit den Regierungen ihrer Partnerländer zusammen. In Regierungsverhandlungen werden schwierige politische Fragen zwar angesprochen, doch Durchbrüche sind selten. Im Resultat werden Programme technisch umgesetzt, erfüllen aber nicht immer die Bedarfe der Friedensförderung. Eine ressortübergreifende kohärente politische Flankierung bleibt häufig aus.

Offenbar findet die EZ unter dem Druck der Probleme zu selten die Zeit, ihre Wirkannahmen und die tatsächlichen Wirkungen rigoros zu überprüfen. Gleichzeitig schlägt sich politische Dringlichkeit vornehmlich in erhöhten Mittelzuweisungen nieder. Es ist höchste Zeit, von einer „Tonnenideologie“ Abschied zu nehmen, bei der Mittelabfluss wichtiger ist als die erzielte Wirkung. Dies betrifft auch den Vorschlag, für jeden Euro Rüstungsausgaben weitere 1,50 Euro für zivile Krisenprävention einzusetzen, ohne zu sagen, ob, wo und wie diese friedensfördernd wirken könne.

Vier Eckpunkte für die nächste Wahlperiode

Die Umsetzung der Leitlinien erfolgt vor allem nach der Bundestagswahl. Neuer Bundestag und Bundesregierung sollten dann an folgenden entwicklungspolitischen Grundsatzfragen arbeiten:

1. Globale Ordnungssysteme: Die EZ hat nur wenige Stellschrauben, auf die geopolitischen Konfliktfaktoren Einfluss zu nehmen. Umso wichtiger ist ihr Beitrag zur Stärkung globaler Gouvernanz im Rahmen der Agenda 2030 oder der Klimakonvention, damit das Vertrauen in kollektive globale Regulierungsregime gestärkt wird.
2. Debatte über Konfliktursachen und Ansätze: Deutschland braucht eine ehrliche und intensive Reflektion, ob die bisherigen Annahmen zu Konfliktursachen stimmen und ob die EZ die notwendigen Mittel zu ihrer Linderung bereit hat und einsetzt. Höchste Priorität gebührt der Auswertung von Erfahrungen – durch programmbegleitende Evaluierungen der Theorien des Wandels und der friedensfördernden Wirksamkeit.
3. Haushälterische Tonnenideologie: Die Probleme des Mittelabflussdrucks sind seit Jahrzehnten bekannt. In letzter Zeit wurde beträchtliche Energie zur Erhöhung der Steuereinnahmen aufgebracht. Nun ist es an der Zeit, auf der Ausgabenseite wirkungsfördernde Arrangements zu schaffen.
4. Konfliktsensible Standards im vernetzten Ansatz: In der direkten Konfliktbearbeitung müssen die ressortübergreifende Konfliktanalyse, Planung und Auswertung weiter gestärkt werden. Hier kann das BMZ durchaus als „Anwalt“ für konfliktsensible Standards auftreten; andere Ressorts, die Programme der Stabilisierung, „Ertüchtigung“ usw. durchführen, haben in dieser Hinsicht Nachholbedarf. Umgekehrt ist die ressortübergreifende politische Begleitung von „technischen“ Maßnahmen zu stärken.