Die Instrumente der deutschen Entwicklungszusammenarbeit: Zukunftsfähige Vielfalt oder weiterhin reformbedürftige Überdiversifizierung?

Vielfältiges Instrumentarium aufeinander abstimmen

Das deutsche System der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ist im internationalen Vergleich in vielerlei Hinsicht besonders, wenn nicht gar einzigartig. Neben seiner beinahe weltweiten Präsenz und seiner institutionellen Besonderheiten – mit einem eigenen Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, zwei großen staatlichen Durchführungsorganisationen, politischen Stiftungen und einer Vielzahl von kirchlichen und anderen Nicht-Regierungsorganisationen – zeichnet sich das deutsche EZ-System insbesondere auch durch seine Instrumentenvielfalt aus.

Allein die beiden großen Durchführungsorganisationen der staatlichen EZ, die KfW Entwicklungsbank und die – aus der Fusion von Deutschem Entwicklungsdienst (DED), der Internationalen Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (InWEnt) und der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) hervorgegangene – Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) verfügen über ein umfangreiches Instrumentarium, das in dieser Vielfalt von keinem anderen Geberland angeboten wird. Mit ca. 17.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ist die staatliche deutsche EZ zudem in ihren Partnerländern personell deutlich stärker vertreten als die meisten anderen bilateralen und multilateralen Geber.

Instrumentenvielfalt

Die Finanzielle Zusammenarbeit (FZ) unterstützt Partner durch Zuschüsse, Entwicklungskredite, Förderkredite, Bürgschaften und Beteiligungen. Das Instrumentarium der staatlichen Technischen Zusammenarbeit (TZ) umfasst neben Finanzierungen, Sachgütern, Trainings und Studienreisen allein fünf verschiedene Instrumente der personellen Zusammenarbeit: die sogenannten Langzeitfachkräfte, Kurzzeitfachkräfte, Nationale Fachkräfte, Entwicklungshelferinnen und Entwicklungshelfer und Integrierte Fachkräfte, jedes mit unterschiedlichen Vertragsformen und Instrumentenprofilen.

Diese Instrumentenvielfalt – insbesondere die der personellen Zusammenarbeit – wird unter anderem damit gerechtfertigt, dass die deutsche EZ besonders werteorientiert arbeite und deshalb ihre Partner – außer durch finanzielle Ressourcen – in erster Linie durch Ideen und Menschen unterstütze. Zumindest in den staatlichen EZ-Institutionen wird die Instrumentenvielfalt daher gemeinhin als besondere Stärke der deutschen EZ angesehen, durch welche diese in der Lage sei, auf unterschiedlichste Bedarfe einzugehen und ihre Partner flexibel in einem Mehrebenenansatz zu unterstützen. In dem Maße, in dem sich der traditionelle Ressourcen- und Wissenstransfer durch die EZ zusehends zu einem globalen Wettbewerb unter traditionellen Gebern wie auch einer wachsenden Zahl neuer Akteure um die besten Ideen und Politiken wandelt, erscheint dies ein zukunftsfähiges Konzept.

Kritik am deutschen System

Gleichzeitig sieht sich das deutsche EZ-System immer wieder starker Kritik ausgesetzt, nicht zuletzt im Rahmen der sogenannten „Peer Reviews“ des Entwicklungsausschusses der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD-DAC), mit denen die Mitgliedsstaaten gegenseitig in regelmäßigen Abständen ihre EZ-Systeme bewerten. Kern dieser Kritik ist, dass die deutsche EZ fragmentiert und überdiversifiziert sei, sowohl in Hinblick auf die Zahl der mit ihr befassten Institutionen, der Partnerländer, der unterstützten Sektoren und eben der eingesetzten Instrumente. Dies führe dazu, dass die deutsche EZ in ihrer Strategie- und externen Koordinationsfähigkeit stark eingeschränkt sei, da sie für Partner wie auch andere Geber oftmals verwirrend und nur schwer nachvollziehbar sei, stark angebots- anstatt nachfrageorientiert arbeite, hohe interne Koordinationskosten mit sich bringe und die politische Steuerungsfähigkeit des BMZ gegenüber den Umsetzungsorganisationen beschränkt sei.

Was für die einen also eine wertvolle Instrumentenvielfalt darstellt, die eine passgenaue Unterstützung der Partner mit bedarfsgerechten Lösungsansätzen erlaubt, gilt den anderen als ineffiziente Fragmentierung, die es der deutschen EZ erschwert, ihre Partner in enger Koordination mit Anderen nachfrage- und bedarfsorientiert zu unterstützen.

Gleichzeitig verändern sich angesichts wachsender und komplexer werdender globaler Herausforderungen, deren Bewältigung im Rahmen der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung zur Umsetzung der Sustainable Development Goals zunehmend gemeinsame, sektor- und regionenübergreifende Lösungsansätze in Kooperation mit unterschiedlichsten Partnern erforderlich machen, die Anforderungen an das internationale EZ-System und insbesondere an bilaterale Geber. Damit stellt sich die Frage, inwiefern das deutsche EZ-System mit seinen vielfältigen Instrumenten geeignet ist, die neuen Herausforderungen zu meistern. Wie zukunftsfähig ist das Instrumentarium der deutschen EZ tatsächlich?

Diese Frage jenseits aller Ideologie und institutioneller Eigeninteressen zu beantworten, fällt schwerer als man zunächst annehmen möchte. Denn obwohl die deutsche EZ über einen langen Erfahrungshorizont mit ihrem Instrumentarium verfügt, befassen sich erst in jüngerer Zeit unabhängige Evaluierungen systematisch sowohl mit der Wirksamkeit einzelner Instrumente als auch der Leistungsfähigkeit der deutschen EZ insgesamt im internationalen Vergleich. Dabei zeigt sich eine auffällige Diskrepanz zwischen der Wirksamkeitseinschätzung einzelner Vorhaben und Instrumente einerseits und Einschätzungen der Gesamtperformanz der deutschen EZ-Institutionen andererseits.

Positive Selbsteinschätzungen

Geht man nach den Eigenevaluierungen der staatlichen EZ-Durchführungsorganisationen, so lässt sich vermuten, dass das deutsche EZ-Instrumentarium ausgesprochen wirksam sein muss. So kommt die GIZ in ihrem jüngsten Monitoring- und Evaluierungsbericht 2012-2014 zu dem Ergebnis, dass von ihren zwischen 2012 und 2014 evaluierten Vorhaben immerhin 75% ein gutes oder gar sehr gutes Ergebnis erzielten, weitere 23% immerhin ein zufriedenstellendes Ergebnis und lediglich 2% ein nicht zufriedenstellendes Ergebnis. Ähnlich positiv fällt die Erfolgsbilanz der KfW aus, die den Anteil der erfolgreichen Vorhaben für den Dreijahreszeitraum 2012-2014 mit 82,4% beziffert.

Angesichts derart beeindruckender Ergebnisse in einem so schwierigen und risikobehafteten Politikfeld wie der EZ würde man erwarten, dass sich die deutsche EZ im internationalen Vergleich als besonders leistungsfähig darstellen müsste und sich diese Leistungsfähigkeit angesichts der starken Vor-Ort-Präsenz der deutschen EZ-Umsetzungsorganisationen insbesondere in der Implementierungsunterstützung der Partner niederschlagen sollte. Das jedoch ist keineswegs der Fall: In einer kürzlich vom Deutschen Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval) in Kooperation mit AidData durchgeführten Studie wurden erstmals systematisch die Erfahrungen, die weltweit Entscheidungsträger in Entwicklungs- und Schwellenländern mit einer Vielzahl bi- und multilateraler Geber machen, ausgewertet. Dabei zeigt sich, dass die Leistung der deutschen Umsetzungsorganisationen GIZ und KfW im internationalen Vergleich zumindest im untersuchten Zeitraum von 2004 bis 2014 zwar insgesamt positiv, aber dennoch im Vergleich mit anderen bilateralen Gebern lediglich als durchschnittlich wahrgenommen wurden. Insbesondere zeigen die Ergebnisse, dass in der Wahrnehmung der Partner die starke personelle Präsenz der deutschen EZ keine nennenswerten komparativen Vorteile in der Unterstützung der Partner bei der Umsetzung von Reformen verschafft.

Quelle: DEval Policy Brief 5/2016

Was also ist nun richtig? Besitzt die deutsche EZ durch ihr vielfältiges Instrumentarium einen einzigartigen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Gebern im Wettstreit um das beste Angebot zur Unterstützung ihrer Partner? Oder leidet das deutsche EZ-Instrumentarium aufgrund seiner aus unterschiedlichen Pfadabhängigkeiten entstandenen Vielfalt an einer ineffektiven Überdiversifizierung und Fragmentierung, die die Zukunftsfähigkeit des deutschen EZ-Systems fraglich erscheinen lassen?

Ausstehende Reformen

Die Antwort lautet wie so oft „das hängt davon ab“; und zwar davon, ob es der deutschen EZ gelingt, mit bereits unternommenen und weiteren Reformanstrengungen auf institutioneller Ebene die interne und externe Koordination ihrer Instrumente weiter zu verbessern. Hierfür sind wichtige Schritte bereits getan. Potenziell haben die Reformen der letzten Jahre dazu beigetragen, das deutsche EZ-System zukunftsfähiger aufzustellen, als es die Ergebnisse der oben angeführten Studie schon abbilden können. Denn auch wenn man den weiter oben angeführten Berichterstattungen der Durchführungsorganisationen vorhalten mag, dass sie letztlich Selbstevaluierungen darstellen und dementsprechend möglicherweise ein zu positives Bild der Leistungsfähigkeit der deutschen EZ und ihrer Instrumente zeichnen – tatsächlich wird die Wirksamkeit zumindest der TZ-Instrumente prinzipiell auch von unabhängigen Evaluierungen (EH-Evaluierung, Integration der TZ-Instrumente) bestätigt (für die Instrumente der FZ stehen ähnliche Evaluierungen größtenteils noch aus). Allerdings stellen diese Evaluierungen auch fest, dass das Synergiepotential, dass die deutsche EZ-Instrumentenvielfalt bietet, bislang allenfalls teilweise gehoben wird. Vielmehr führt die Vielzahl der Instrumente nach wie vor zu einer administrativen Vielfalt, die ein effektives und effizientes Zusammenwirken verhindert.

Um ihr vielfältiges Instrumentarium tatsächlich effektiv einsetzen zu können, muss die deutsche EZ die ihr zur Verfügung stehenden Mittel demnach noch deutlich besser aufeinander abstimmen. Und das gilt nicht nur für die interne Koordination der TZ-Instrumente, sondern insbesondere auch für eine notwendige noch bessere Verzahnung von TZ und FZ. Obwohl dies bei weitem keine neue Forderung ist, gelingt es offenkundig nach wie vor nicht in hinreichendem Maße. Für eine zukunftsfähige deutsche EZ wäre das aber zwingend.