Mehr Wirksamkeit durch Ergebnisorientierung
Eine höhere Ergebnisorientierung der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) und die Kommunikation von Ergebnissen fördern Lernprozesse und sind wichtig, um die Wirksamkeit der EZ zu erhöhen. Nur wenn ausreichend Informationen vorhanden und zugänglich sind, können Öffentlichkeit, Parlamente und Zivilgesellschaft in Geber- und Partnerländern Entwicklungsakteure für die Erreichung von Ergebnissen zur Rechenschaft ziehen.
Bisher fokussiert die Berichterstattung in der EZ noch zu sehr auf finanzielle Mittel und Aktivitäten. Die Wirksamkeitsagenda und die Sustainable Development Goals (SDGs) fordern eine höhere Ergebnisorientierung und mehr Transparenz nicht nur in der traditionellen EZ, sondern auch in Multi-Akteurs-Partnerschaften zwischen öffentlichen und privaten Akteuren sowie der Zivilgesellschaft. Die traditionelle EZ sollte hier mit gutem Beispiel vorangehen.
Die Mehrzahl multilateraler Geber und eine steigende Anzahl bilateraler Geber berichtet inzwischen auf übergreifender Ebene über die Aktivitäten und Ergebnisse der EZ, wie z.B. die Anzahl der Menschen, die zwischen 2010 und 2015 durch EZ-Leistungen Zugang zu verbesserten Gesundheitsdienstleistungen erhalten haben. Deutschland als drittgrößter bilateraler Geber hinter den USA und Großbritannien hinkt in dieser Entwicklung hinterher. Zwar berichten die Durchführungsorganisationen GIZ und KfW über ausgewählte Ergebnisse, aber es gibt keine einheitliche und gesammelte Ergebnisberichterstattung für die deutsche EZ. Auch der OECD-Prüfbericht von 2015 kritisiert das Fehlen eines umfassenden Konzepts für das ergebnisorientierte Management und empfiehlt die Einführung von Standardindikatoren, um Ergebnisse über Projekte und Länder hinweg aggregieren zu können und gegenüber der Öffentlichkeit zu kommunizieren.
Bedeutung und Ausgestaltung der Ergebnisberichterstattung für die politische Kommunikation
Die Entwicklungszusammenarbeit ist in Geberländern einem starken Legitimationsdruck ausgesetzt. EZ-Mittel stehen in Konkurrenz zu anderen Politikbereichen, wie z.B. Gesundheit und Bildung, und können in Zeiten von Krisen und knappen Budgets schnell unter Druck geraten. Eine übergreifende Ergebnisberichterstattung trägt dazu bei, öffentlichkeitswirksam den Nutzen der EZ besser zu kommunizieren. Damit ist sie ein wichtiges Mittel, um den gesellschaftlichen Rückhalt für die EZ zu stärken. Beispiele von Weltbank, Großbritannien und der Europäischen Kommission zeigen, wie Ergebnisse mithilfe von Standardindikatoren systematisch als Teil von results frameworks auf Organisationsebene kommuniziert werden können. Results frameworks beschreiben den strategischen Fokus einer Organisation und berichten die aggregierten Beiträge von Programmen und Projekten.
Die meisten EZ-Organisationen messen Ergebnisse in results frameworks auf zwei Ebenen (siehe Abbildung). Auf Ebene 1 werden die mittel- bis längerfristigen Entwicklungsfortschritte der Partnerländer in den Schwerpunktsektoren des Gebers dargestellt. Häufig werden zu diesem Zweck Indikatoren der Millennium-Entwicklungsziele oder der SDGs verwendet (z.B. der Anteil der Bevölkerung mit weniger als 1,25 US-Dollar pro Tag in Kaufkraftparität). Eine Feststellung des Ausmaßes des Beitrags einer einzelnen Geberorganisation zu den auf dieser Ebene gemessenen Ergebnissen ist nicht möglich, da diese ein Produkt gemeinsamer Anstrengungen von Gebern, Partnerländern und externen Faktoren sind. Auf Ebene 2 werden ausgewählte Aktivitäten, Outputs und kurzfristige Wirkungen von EZ-Maßnahmen, die in unterschiedlichen Ländern implementiert werden, aggregiert. In der Regel werden zwischen 20 und 50 Standardindikatoren verwendet, die Schlüsselaktivitäten und -ergebnisse der unterstützten Vorhaben in Schwerpunktsektoren abbilden. Auf die Messung von mittel- und längerfristigen Wirkungen von Vorhaben wird auf Ebene 2 zumeist verzichtet. Dies hängt damit zusammen, dass es bei einer Vielzahl von Programmen, Ländern und Kontexten sehr schwierig ist, die Beiträge eines einzelnen Gebers von den Beiträgen anderer Akteure und externen Faktoren zu isolieren. Ein Schwachpunkt von results frameworks ist damit, dass keine direkte Verbindung zwischen den mittel- bis längerfristigen Entwicklungswirkungen, die auf Ebene 1 gemessen werden, und den auf Ebene 2 gemessenen Beiträgen der EZ-Maßnahmen nachgewiesen werden kann.
Ergebnisberichterstattung in der deutschen EZ
Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) plant eine aggregierte Ergebnisberichterstattung bisher nur für einzelne Initiativen, wie z.B. die „Sonderinitiative EINEWELT ohne Hunger“, die besonders im Fokus der öffentlichen Aufmerksamkeit steht. Um darüber hinaus Zahlen für die politische Kommunikation zu generieren, werden ad-hoc Anfragen an Vorhaben der deutschen EZ in Entwicklungsländern gerichtet. Da in diesen auch Indikatoren abgefragt werden, die nicht von Beginn an Teil der Monitoringsysteme der Vorhaben sind, beruhen die berichteten Ergebnisse teilweise auf Schätzungen. Datenverlässlichkeit und Qualität sind daher nicht immer gegeben.
International hat das BMZ mit der Übernahme des Ko-Vorsitzes der Globalen Partnerschaft für effektive Entwicklungszusammenarbeit (GPEDC) durch den Parlamentarischen Staatssekretär Thomas Silberhorn ein wichtiges Signal für die Bedeutung der Wirksamkeitsagenda in der deutschen EZ gesetzt. Um eine höhere Ergebnisorientierung in der deutschen EZ zu erreichen und eine übergreifende Ergebnisberichterstattung einzuführen, ist eine signifikante Steigerung der personellen und finanziellen Ressourcen für Monitoring und Evaluierung (M&E) notwendig. Die Einführung eines results frameworks auf Organisationsebene und von Standardindikatoren, um über aggregierte Ergebnisse berichten zu können, wäre insbesondere für die Durchführungsorganisationen KfW und GIZ mit großen Änderungen verbunden, da die Messung der Ergebnisse in einzelnen EZ-Vorhaben erfolgt.
Da eine auf Standardindikatoren beruhende übergreifende Ergebnisberichterstattung, wie die Praxisbeispiele zeigen, primär kurzfristige Ergebnisse fokussiert und immer nur leicht messbare Teilaspekte der gesamten Beiträge einer EZ-Organisation abbilden kann, ist ihre Einführung allein nicht ausreichend, um die Rechenschaftspflichten der Bundesregierung gegenüber der Öffentlichkeit, den Parlamenten und der Zivilgesellschaft in Deutschland und in Partnerländern zu erfüllen. Ergänzend sollte die Bundesregierung daher die Transparenz der deutschen EZ auf der Ebene einzelner EZ-Maßnahmen erhöhen und ihre Investitionen in rigorose Wirkungsevaluierungen weiter steigern.
Vorsicht vor adversen Effekten!
Studien zeigen, dass die Einführung einer aggregierten Ergebnisberichterstattung zum Zweck der Öffentlichkeitsarbeit und der Rechenschaftslegung nicht nur positiv ist, sondern auch zu adversen Effekten führen kann. Zum Beispiel kann diese zu einer zu starken Fokussierung auf kurzfristige und leicht durch Standardindikatoren abbildbare Ergebnisse beitragen, und damit zu einer Vernachlässigung längerfristiger und qualitativer Wirkungen. Die Verwendung von Zielen für Indikatoren auf Ebene 2 eines results frameworks, wie z.B. eine Verpflichtung bis 2020 zwei Millionen Lehrer durch Fortbildungen zu erreichen, kann diese Effekte verstärken. Einige Geber, wie z.B. die Weltbank und die Europäische Kommission verzichten daher auf die Festlegung quantitativer Ziele innerhalb ihrer results frameworks auf Organisationsebene, was auch für Deutschland sinnvoll wäre. Ein weiterer potentieller adverser Effekt hängt damit zusammen, dass Standardindikatoren oftmals sehr allgemein formuliert sind, damit sie in vielen Kontexten verwendet werden können. Für ein EZ-Projekt bedeuten Standardindikatoren einen Mehraufwand, während der Nutzen für das Projektmanagement oftmals begrenzt ist. Um die Monitoringsysteme von Projekten nicht zu überfrachten, sollte daher nur eine begrenzte Anzahl an Standardindikatoren formuliert werden.
