Komplexe Interdependenz
Der Referenzrahmen der Entwicklungspolitik heute ist die globalisierte Welt mit interdependenten Problemlagen. Dies erfordert eine systematische Verzahnung des bi- und multilateralen Instrumentariums und insbesondere eine enge Zusammenarbeit mit der Weltbank.
Der Referenzrahmen der Entwicklungspolitik heute ist die globalisierte Welt mit interdependenten Problemlagen – man denke an Klimaschutz, Fluchtbewegungen oder die SDG-Agenda. Die neuen strategischen Herausforderungen an den Instrumentenkasten (= Entwicklungszusammenarbeit / EZ) sind die Mobilisierung des Privatsektors und die effiziente Nutzung knapper konzessionärer (öffentlicher) Ressourcen (insbesondere für Mobilisierung und globale Güter). Dies erfordert eine systematische Verzahnung des bi- und multilateralen Instrumentariums im Lichte ihrer jeweiligen komparativen Vorteile und insbesondere eine enge Zusammenarbeit mit der Weltbank (und dem multilateralen Bankensystem insgesamt) als führender globaler Entwicklungsorganisation.
Anforderungen an die EZ morgen
Wir gehen von der Annahme aus, dass die Adressierung komplexer und interdependenter Problemlagen dreierlei erfordert: relevante politische Mit-Gestaltungsfähigkeit auf nationaler und globaler Ebene; Finanzierungskapazitäten und Kompetenz für die Mobilisierung des Privatsektors; empirisch fundiertes „Wissen und Daten“, erfahrungsgesättigtes Know-how und entwicklungspolitisches Innovationspotenzial.
Es ist unstrittig, dass die Weltbank diese Eigenschaften in besonderem Maße vereinigt. Ihre politische Gestaltungsfähigkeit verdankt sie (auch) ihrer hohen Legitimität und Akzeptanz als globale Kooperation mit 189 Mitgliedsstaaten. In den letzten Jahren – sicherlich auch auf Grundlage der Erfahrungen mit den umstrittenen Strukturanpassungen der 80er Jahre – hat es die Bank verstanden, im Exekutivdirektorium (Board) ideologische Grabenkämpfe zugunsten einer klaren Zielbestimmung zu vermeiden. Das Ziel der Bank ist klar: extreme Armut bekämpfen und Ungleichheit abbauen. Dieses Ziel verfolgt die Bank mit einem rigiden methodischen Ansatz basierend auf empirischer Evidenz und ökonomischer Rationalität. Bei der Weltbank kann man auf der Suche nach evidenz-basierter Politik fündig werden.
Was Länder zur Umsetzung der Agenda 2030 benötigen
Die Umsetzung der Pariser Klimaabkommen oder der SDG-Agenda wird durch Appelle an deren universellen und transformativen Charakter nicht befördert. In der Realität der allermeisten Länder dieser Welt, insbesondere der ärmsten, sind mit extrem knappen Ressourcen und Kapazitäten sehr viele dringende Bedürfnisse und Probleme anzugehen. Auch Klima- und SDG-Politiken müssen ihre ökonomische Rationalität und finanzielle Nachhaltigkeit unter Beweis stellen; die Partner brauchen konkreten Rat und (auch finanzielle) Unterstützung, wie sie dies anstellen können. In der Entwicklung, Finanzierung und politischen Gestaltung dieser Art informierter Reform-Politiken sehen wir eine (komparative) Kernkompetenz von Weltbank und der anderen multilateralen Entwicklungsbanken.
Die Weltbank verfügt über die Politik-Instrumente und das Know-how, das derartige politische Gestaltung ermöglicht. Beispiele: die Shockwaves-Studie hat aufgezeigt, dass und wie Klimapolitik hilft, Armut zu reduzieren. Die Trajectories for Sustainable Development geben Ländern ein Instrumentarium zur Priorisierung von SDG-Politiken bei knappen Ressourcen an die Hand.
Primat der Mobilisierung des Privatsektors
Die Probleme sind groß, die Erwartungen an Lösungen ebenso und Haushaltsmittel (ODA) sind begrenzt. Die Mobilisierung des Privatsektors im weiten Sinn (angelegt in der Addis Ababa Action Agenda2015) für entwicklungspolitische Zwecke sollte für alle EZ-Akteure als eine neue strategische Weichenstellung mit weitreichenden institutionellen Implikationen verstanden werden. Innovationen in der globalen EZ-Industrie werden insbesondere in den IDA (International Development Association)-Verhandlungen diskutiert und vereinbart. In den im Dezember 2016 beendeten IDA18 Verhandlungen haben die Geber vorgelegt: zum einen wurde das verfügbare Finanzvolumen bei IDA 18 durch Einwerbung von Marktmitteln auf 75 Mrd. $ erhöht – ein Rekord und wichtiges Zeichen für die Solidarität mit den ärmsten Ländern der Welt; zum anderen wurde ein Private Sector Window vereinbart, das Anreize für privatwirtschaftliche Investitionen in den ärmsten und fragilen Ländern ermöglichen soll.
Bei den derzeit laufenden Diskussionen einer Kapitalerhöhung der IBRD (International Bank for Reconstruction and Development) besteht Konsens, dass die Weltbank der Zukunft sich verstärkt als Fazilitierungs-Institut des Privatsektors aufstellt und zudem mehr in die Globalen Öffentlichen Güter investieren wird. Dabei hilft die etablierte Stellung der Bank im Finanzmarkt (AAA Rating) und die Erfahrungen und Kapazitäten der IFC (International Finance Cooperation) als der weltweit größten Privatsektor-fokussierten Entwicklungsbank.
Für einen strategischen Bi/Multi-Instrumentenmix
Wir haben bislang einige der komparativen Vorteile beschrieben, die wir auf Seiten der Weltbank (und anderer multilateraler Banken) sehen: Legitimität und Akzeptanz, Politikgestaltung, globale Mobilisierungskompetenz, Wissen und analytische Kompetenz. Sicher gibt es auch – im Vergleich zum bilateralen Instrumentarium – komparative Nachteile, z.B. beim Capacity Building. Aber: bi- und multilaterale EZ sind eben keine Substitute (sondern Äpfel und Birnen). Die Aufgabe der Entwicklungspolitik der Zukunft ist deshalb, den Instrumentenmix strategisch so zu gestalten, dass dieser die höchste Wirkung auf die vereinbarten Ziele verspricht. Die Budgetierung für Ziele sollte somit die Budgetierung für Instrumente graduell ersetzen.
Eine solche Politik, die die Qualitäten der Weltbank und das multilaterale Bankensystem insgesamt einsetzt für die Verfolgung unserer Ziele, ist noch nicht durchgängig Praxis, aber es gibt schon vielversprechende Ansätze: so nutzt das BMZ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) Weltbank-Know-how und globale Mobilisierungskompetenz für die Etablierung des Instruments von Risikoversicherungen. Über ein Risk-Pooling sollen 400 Millionen Menschen bis 2020 gegen klimabedingte Naturgefahren und Extremwetterereignisse finanziell abgesichert werden. Aus den Lehren der fatalen Ebola-Krise heraus, setzen die Bundesregierung (BMZ), Japan und die Weltbank zudem eine Pandemic Emergency Financing Facility auf, die bei einem Ausbruch betroffenen Länder schnelle finanzielle Unterstützung leisten soll.
Auch wir wissen: All politics is local und es gibt eine Präferenz für die bilateralen EZ-Instrumente. Wir empfehlen im Lichte der globalen Problemstellungen, zunehmend auch eine starke Präferenz für eine strategisch orientierte Nutzung von Weltbank und des multilateralen Bankensystems insgesamt zu entwickeln. Dies bietet sich vor allem an im Bereich der öffentlichen Güter (Klima, Flucht, aber auch Forschung/Daten) sowie bei der Mobilisierung des Privatsektors u.a. im Kontext des BMZ-Marshallplans mit Afrika oder des G20 Compact with Africa; dort können wir das Banken Know-how und den politischen Hebel der Banken mit dem Umsetzungs- und Capacity Building Know-how der bilateralen EZ effizient verbinden.
Ein letztes Wort
Eine unsichere Welt bedarf stabiler globaler Institutionen. Eine Welt, in der freier Handel und Mobilität zunehmend infrage gestellt werden, bedarf eines Bekenntnisses zu verstärkter multilateraler Kooperation. Unsere Unterstützung für multilaterale Institutionen ist immer auch ein Bekenntnis zum Primat kooperativer Lösungen. Dies scheint in heutiger Zeit wichtiger denn je.
